刘思敏国家公园亟需一份预备清单拟百里香

刘思敏：“国家公园”亟需一份“预备清单”

2月5日消息：在当今世界和中国社会中，旅游资源不可替代型景区的价值普遍被赋予了世界级或国家级的产权属性，其中大多是世界文化遗产、世界自然遗产、国家级特别单位（国家级重点文物保护单位、国家级自然保护区、国家级风景名胜区、国家级森林公园等）。通俗而言，这些景区是“老祖宗”或“老天爷”留给我们共同的宝贵财富，其价值理应为全民所共享。

党的十八届三中全会《决定》强调：“坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制。”?那么，到底什么样的公园才可以称得上是“国家公园”？

“国家公园”的概念源自美国，名词译自英文的“?National?Park”，是指国家为了保护一个或多个典型生态系统的完整性，为生态旅游、科学研究和环境教育提供场所，而划定的需要特殊保护、管理和利用的自然区域，是一种能够合理处理生态环境保护与资源开发利用关系的行之有效的保护和管理模式。

世界上最早的“国家公园”为1872年3月美国建立的“黄石国家公园”，其基本思想是，国家公园不以盈利为目的，不能被少数盈利者掌管，而应“让人民得益、供人民享受”，只能由全体人民所信任的政府为着国家的长久利益行使管理权利。之后，国家公园的概念即被全世界许多国家所使用，尽管各自的确切含义不尽相同，但基本意思都是指自然保护区的一种形式，其后又在美国等一些国家演变为包括国家博物馆在内的一种中央政府对景区成本与管理兜底买单的管理体系。如美国国家公园管理局（National?Park?Service）于1916年8月25日根据美国国会的相关法案成立，隶属于美国内政部，主要负责美国境内的国家公园、国家历史遗迹、历史公园等自然及历史保护遗产。综观世界各国的国家公园，无不经历了一个立足本国资源实际的探索与完善过程。

在我国，2005年，云南省香格里拉县普达措国家公园开始规划建设，2007年6月21日揭牌，成为我国大陆首个宣称按照国际规范模式来进行建设、管理、保护的国家公园，但地方政府命名“国家公园”的“合法性”一直备受质疑，也与发达国家的国家公园实践很不一致。2008年6月6日，国家林业局批准云南为国家公园建设试点省。2008年10月8日，中国环境保护部和国家旅游局正式宣布试点建设中国第一个国家公园试点单位——黑龙江汤旺河国家公园。“十二五”期间，整个云南省在总结“国家公园”建设试点经验的基础上，规划建设了苍山、腾冲火山、保山高黎贡山、昆明轿子山、元阳梯田和曲靖珠江源六大国家公园，初步构建起全省的“国家公园”体系。不难看出，我国对“国家公园”探索主要在基层，国家层面也只是部门的介入。

其实，我国根本没有真正意义上的国家公园管理机构，也还没有具体推行国家公园制度。尽管三中全会《决定》为我国重要景区指明了发展方向，但鉴于国家公园制度建立的复杂性、艰巨性，实施国家公园体制的时间表和路线图都还尚未成形。目前，官方和民间都在召开各种会议进行讨论和推进，但也莫衷一是，甚至有些场合还吵得一塌糊涂。在这种情况下，仓促实行真正意义上的国家公园制度是不够慎重、也不够负责的行为。

综合国内外情况，结合多年来对国家公园的密切关注和深入思考，笔者两年前提出了建立国家公园预备清单制度，同时呼吁实行国家公园体制试点。在此，进一步建议如下：

全国人大应尽快制定《中华人民共和国国家公园法》，以期规范管理一批公益型景区，建立国家、省、市三级公益景区体系，实行免票或者低票价，并由中央政府明确在条件成熟时实行国家公园制度的时间表与路线图，而不是直接选定景区建立国家公园，也不仅仅是进行一些国家公园的试点。

近年来，日益增多的旅游人数彰显着我国改革开放的伟大成果，因为正是改革开放让很多人逐渐富有，具备了旅游消费能力，拥有了旅游的权利。中央提出实行国家公园制度，对部分旅游景区实现完全公益化的零票价或低票价，本意是给全民的旅游福利，近年舆论的核心诉求也集中于此。然而，福利的本质应该是全民普惠或者偏向弱势群体，而旅游毕竟要以大额交通费的支出为先决条件，国家公园这个“福利”却实际上最终只会落在具有出游能力的富裕人群身上，也就违背了福利的本意，特别是目前在医疗、养老、科教文卫等诸多方面都未实现福利全覆盖的情况下，景区门票的免费或低价会导致实际上有违社会公平的客观后果。

那么，在应该保障公民旅游权利、而不是保障全民旅游福利的情况下，旅游包括景区就必须体现消费的本质，必须遵循市场的规律，考虑成本、价值等方面因素，即使一部分具有公益性质的景区，未来由政府来买单，也不能草率结束现有的开发、管理模式，旅游者作为消费者支付成本也是合理的。现有模式是在改革开放初期的历史条件下形成的，当时中央政府面对旅游业发展的现实需求和条件局限，实行了国家、集体、个人等“五个一起上”和“谁投资谁受益”的景区开发政策，推行国家公园体制必然涉及对其中相当大一部分景区非常复杂的回购、赎买的问题。因此，笔者主张在推行国家公园体制试点的同时，国家可以在《国家公园法》制定之后，确定路线图和时间表，在过渡期内，选择大约100个最具代表性和保护价值的景区列入《国家公园预备清单》，实行特别是“国家公园预备清单制度”。所谓预备，即成为真正国家公园的一个过渡阶段。例如，日本的自然公园系统就是由国家公园、准国家公园和都道府县自然公园共同组成的。

国家公园预备清单，还意味着是过渡期内的一种与国家公园试点并行的特殊的景区管理制度。在正式实行国家公园制度的过渡期内，在完成预备清单筛选的基础上，明晰入选景区的产权，正式授权地方政府托管，明晰责权利，执行以“合理成本+合理利润”为原则的门票定价机制，并仿效上市公司按年度公布经过第三方审核的财务数据，将其经济运行情况置于全社会监督之下，兼顾游客、管理者和地方政府等多方利益，最终，在国家公园成功试点的基础上，在过渡期结束后，让预备清单中的景区一次性或分批升级为真正意义上的国家公园，由中央政府承担国家公园的开发与管理的责任。

总之，国家公园涉及全民福利，关系旅游发展的长远大局，需要给予更多的耐心，立足实际，稳中求进，通过将试点期与过渡期并行，通过设立“国家公园预备清单”制度实现循序渐进，方能建立现实可行、基础稳固、公平合理的国家公园体系。（作者系旅游专家、社会学者，中国旅游未来研究会常务理事、北京旅游学会副秘书长，社会学博士）

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